Siv Sandberg: När skolan, vården och makten försvinner – vad ska vi då ha kommunerna till?

Alltså, när uppgifterna ändrats måste argumenten för kommunsammanslagningar omprövas. Ytterst handlar det om vad vi lägger in i begreppet kommun.

Mycket tyder på att kommunsammanslagningar blir ett tema i nästa regeringsprogram. Under våren 2026 tillsattes en parlamentarisk arbetsgrupp som funderar på kommunernas framtid. Konkreta förslag om ändrad kommunstruktur har framförts bland annat av Kommunförbundets vd Minna Karhunen och ministeriernas kanslichefer.  I flera partiers programarbete syns spår av förberedelser för att kommunfrågan blir aktuell före och efter riksdagsvalet.

Allt känns mycket välbekant, men samtidigt är mycket nytt. Kommunsammanslagningar återkommer på den nationella politiska åtgärdsrepertoaren ungefär vart tionde år, och argumenten för och emot är bekanta som replikerna i en gammal film.

Varför återkommer kommunsammanslagningar på den politiska dagordningen än en gång? Vilket slags lösning är kommunsammanslagningar i kommun-Finland efter välfärdsområdesreformen?

Kommunerna i Finland är inte de kommuner de var 1996, 2006 eller 2016. Därför måste också argumenten för kommunsammanslagningar bedömas på nya grunder.

Synen på vad som är ett lämpligt antal kommuner är intimt sammankopplad med synen på vad man ska ha kommunerna till.

De kommunindelningsreformer som genomförts i Norden har hittills alltid tagit avstamp i idén om kommunen som producent av välfärdstjänster.

Under den första vågen under 1950–1970-talen byggdes de nordiska kommunsystemen om för att vara redo för att hantera den omfattande utbyggnad av offentliga välfärdstjänster som beslutats nationellt. Grundskola, barnomsorg och folkhälsoarbete blev kommunala uppgifter under de här årtiondena. 

På 2000-talet motiverades kommunindelningsreformer bland annat med att välfärdstjänsterna blivit fler och finkalibrerade, och att större kommunala organisationer har bättre ekonomiska och professionella förutsättningar att klara av uppdraget.

I Finland var det främsta argumentet för regeringarna Vanhanens kommun- och servicereform (2005–2011) och regeringen Katainens strandade kommunstrukturreform (2011–2015) knutet till kommunernas ansvar för social- och hälsovården.

I regeringen Katainens regeringsprogram från 2011 uttrycks kommunidealet till exempel så här ”En stark primärkommun består av naturliga pendlingsområden och är tillräckligt stor för att självständigt kunna sörja för basservicen, med undantag för den specialiserade sjukvården och krävande socialvårdstjänster”.

Sedan tog utvecklingen som bekant en annan vändning, när allt ansvar för social- och hälsovården lyftes bort från kommunerna och placerades på välfärdsområdena. Den officiella berättelsen om kommunerna i Finland skrevs om med ord som livskraft, bildning och gemenskap.

Kommunsammanslagningar är aldrig lätta lösningar, men en normalt funtad kommuninvånare kunde sätta sig in i varför de motiverades med avstamp i vården. Hälsovården och äldreomsorgen är viktiga frågor för invånarna, men samtidigt sektorer där variationer i efterfrågan kan sätta den kommunala ekonomin i gungning och där kravet på ständig specialisering blir svår att hänga med i för små kommuner.

Hur motiveras behovet av kommunsammanslagningar när kommunen inte längre i första hand är en producent av välfärdstjänster?

I den kommunstrukturdebatt som håller på att komma i gång går det att identifiera flera argumentationsspår, som är kraftigt inbördes beroende.

Ett första argument handlar om statsfinanserna. När finansministern och ministeriernas kanslichefer lyfter fram behovet av ändrad kommunstruktur är det i ett sammanhang där det finns stora behov att anpassa den offentliga ekonomin. Statens finansiering till kommunerna blir en av många kostnadsposter att anpassa, och färre kommuner ett instrument för detta. Inte bara i Finland utan också i resten av Norden och EU har det makroekonomiska perspektivet på kommunerna blivit mer dominerande under det senaste decenniet.

Det ekonomiska perspektivet kan också formuleras med utgångspunkt i det lokala, generellt utifrån kommuners förmåga att klara sig på sina skatteintäkter och specifikt med avstamp i nuvarande och kommande kriskommuner. I de fall där förslag om samgång mellan större kommuner dykt upp, har möjligheter till inbesparingar inom förvaltningen lyfts som ett centralt argument.

Ett andra argument i debatten handlar om förvaltningssystemets struktur. Med välfärdsområden, sysselsättningsområden, landskapsförbund och olika kommunala samarbeten är förvaltningen och tjänsteproduktionen i ökande utsträckning organiserad i separata funktionella helheter; en organisation för hälsovården, en för sysselsättningen, en för utbildningen, samtidigt som kommunerna finns kvar och handhar allt färre uppgifter i egen regi.

Förvaltningssystemets helhetsarkitektur är inte en fråga som löses genom enstaka frivilliga kommunsammanslagningar. Stora framtidsfrågor till exempel om på vilken förvaltningsnivå beskattningsrätten ska ligga i framtiden återstår att lösa.

Ett tredje och potentiellt politiskt viktigare argument gäller utbildningen.

De viktigaste framtidsdiskussionerna kommer att beröra kommunens centrala uppgifter inom småbarnspedagogik, grundskola och andra stadiets utbildning.

De minskade födelsetalen skapar stort tryck på organiseringen av grundskolan i nästan alla kommuner, och särskilt i de drygt femtio kommuner där det föds färre än tio barn per år närmar sig gränsen för när det med hänvisning till kvalitet och kostnader blir svårt att upprätthålla en egen grundskola.

Oberoende av om den strukturella lösningen på kapacitetsproblemen byggs på samarbete eller kommunsammanslagning finns inga smärtfria lösningar för de glest befolkade kommuner som först berörs: Långa skoldagar och -resor vägs mot bredare ämnesutbud, närhet till skolan mot pedagogiska avväganden, ortens livskraft mot höga kostnader.

Frågan om grundskolan visar att debatten inte bara handlar om huruvida kommuner behöver slås samman, utan också om vad vi lägger in i begreppet kommun.

Skolfrågorna har varit ett nav i kommunens verksamhet och gett mening åt den lokala politiken. Om också grundskolan plockas bort från de tjänster kommunen erbjuder i egen regi, vad är kvar av själva konceptet kommun? I södra Europa finns det kommuner som till sin grundkonstruktion är mer av politiska intressebevakare och identitetssamfund än tjänsteproducenter, men i ett finländskt och nordiskt sammanhang är det en främmande kommunsyn.    

Finländsk lagstiftning saknar en mekanism för att definiera när en kommun inte längre har förutsättningar att vara kommun, ifall det inte sker genom en kommunsammanslagning.

Frågan handlar då inte bara om vilka uppgifter kommunen har, utan också om vilka förutsättningar som krävs för att den kommunala självstyrelsen ska vara meningsfull.

I grundlagen definieras kommunernas självstyrelse med utgångspunkt i kommuninvånarnas rätt att välja sina egna beslutsfattare. I de senaste kommunalvalen har intresset för att kandidera i kommunala val sjunkit och kommunalt beslutsfattande har blivit en fråga för allt färre. Det finns ett växande antal kommuner där det politiska beslutsfattandet präglas av konflikter mellan olika politiska grupper och mellan politiken och förvaltningen.

Om det inte längre finns underlag för att hålla regelrätta kommunalval faller den grundläggande legitimiteten för den kommunala självstyrelsen.

De demokratiska aspekterna är därför ytterst centrala om och när kommunstrukturreformer blir en fråga på den nationella politiska dagordningen. Frågan gäller i grunden inte bara hur många kommuner Finland ska ha, utan vad som i framtiden ska kvalificera en kommun att vara kommun.